131-й федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" как всякий теоретически
разработанный документ можно правильно оценить, только проверив его
действенность на практике. Надо сказать, многие положения этого закона
такую проверку жизнью не выдержали.
Сейчас, когда прошёл достаточный срок со времени вступления в силу
131-го закона, я могу высказать свои суждения, основанные не на эмоциях,
а на практическом опыте, накопленном нашим муниципалитетом за это время.
Но, поскольку речь пойдёт о власти и властных полномочиях, прежде нужно
определиться с понятием "власть". Я думаю, что разные люди вкладывают
в это слово не всегда одинаковое содержание. Поэтому лучше всего
обратиться к словарю и посмотреть, как в нем это слово определяется.
"ВЛАСТЬ - форма социальных отношений, характеризующаяся способностью
влиять на характер и направление деятельности и поведения людей,
социальных групп посредством экономических, идеологических и
организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета,
традиций, насилия". Другими словами, власть - набор инструментов, с
помощью которых формируются определенные социально-экономические
отношения. И в связи с этим надо признать, что выбор инструментов у
местной власти очень ограничен. Наши властные полномочия больше
декларированы, чем имеются в реальности. Я не склонен идеализировать
советское государство, но именно тогда городская власть была встроена в
государственные структуры, являясь ее первичным элементом. Именно
встроенность в государственные структуры давали реальные рычаги
управления городом на местном уровне.
Сегодня в государстве имеется три уровня власти: федеральная,
региональная, муниципальная. 131-й закон, с одной стороны, определяет
механизмы функционирования местных властных структур, с другой, стороны
создает условия для вовлечения населения в местное самоуправление. По
моему мнению, несмотря на все прописанные механизмы, закон сужает
полномочия местного самоуправления. Власть только тогда власть, когда
она подкреплена финансово. Кстати, европейский опыт свидетельствует, что
самостоятельность муниципалитета определяется самостоятельностью и
возможностями бюджета. Во многом деньги - это мерило власти. В Европе
в муниципальном бюджете местные доходы достигают 80%. В нашем городском
бюджете муниципальные деньги составляют порядка 15-20%, остальная часть
- областные и федеральные субвенции, дотации, так называемые целевые
средства. Это плохо, но такие пропорции от нашей бедности. Сегодня
меньшинство городов-доноров (в числе которых и Королёв) отдает часть
своих доходов большинству тех муниципальным образований, которые
находятся на дотационном обеспечении. К сожалению, такова экономическая
реальность. Поэтому реальными властными полномочиями обладают
федеральные и региональные структуры, а никак не муниципалитеты.
Россия в силу самых разных причин является многоукладным государством.
Многоукладность в экономике, культуре, социальной сфере. Вот эту
многоукладность закон должным образом не учитывает, что в итоге
порождает противоречия и проблемы в местном самоуправлении, так как
сделана попытка одним законодательным актом охватить все многообразие
нашей страны. При невысоком уровне производства, неразвитости социальных
отношений централизация власти необходима и оправдана. При развитости
социально-экономических отношениях должен идти процесс формирования
гражданского общества, передача больших полномочий на места.
Ещё на стадии обсуждения 131-гозакона у нас были большие сомнения
относительно многих его положений. Должен сказать, что жизнь не развеяла
их, а только укрепила. Главная идея закона - привлечение как можно
больше жителей к вопросам самоуправления - безусловно, правильная. Наша
администрация и до принятия этого закона, и после неизменно
руководствовалась основополагающим принципом - город не может
развиваться вне интересов его жителей. А учет интересов жителей
невозможен без привлечения их к управлению. У нас в этом вопросе
сложилась неплохая система. Я имею в виду, прежде всего, активное
участие в городских делах наших общественных организаций, и, прежде
всего, Совета ветеранов и общественного Совета. От себя могу сказать,
что всегда прислушиваюсь к мнению членов этих организаций - людям
опытным и авторитетным. Ежегодно в городе проводится заседание Городской
Ассамблеи, в состав которой входят представители всех предприятий и
организаций города.
Несколько лет назад в Градостроительном кодексе появилась норма, по
которой любому строительству в черте города (изменения в городском
генеральном плане) предшествуют публичные слушания. Для власти итоги
слушаний носят рекомендательный характер. Можно прислушаться, а можно и
нет. При таком раскладе всегда существует лазейка для коррупции,
принятие решения не в интересах населения, а группы лиц. Мы же, с
уважением относясь к нашим жителям, установили для себя: то, что
решили граждане на слушаниях, является законом для городской
администрации.
Что я хочу сказать, приводя эти примеры? То, что принцип
функционирования нашей городской власти - опора на мнение широких слоёв
населения, привлечение их к решению важных проблем города. И в этом
смысле у нас нет разногласий со 131-м законом. Более того, следуя
требованиям закона, мы провели выборы, в результате чего численный
состав нашего депутатского корпуса удвоился, а это оказалось благом,
потому что пришли молодые, энергичные люди, в том числе предприниматели.
Их практический опыт, умение расчетливо, эффективно, с выгодой вести
дела, оказались очень полезными при решении многих проблем городского
хозяйства.
Я говорил о наших сомнениях, возникших ещё на стадии обсуждения 131-го
закона. Самое главное неприятие вызывала его унифицированность для
страны, обладающей территориями, часто кардинально отличающимися друг от
друга: по национальному укладу, уровню экономики, климату и т. д. Одно
дело, скажем, сельское поселение, а другое - город, промышленный центр.
Проблемы, которые необходимо решать одному и другому муниципалитетам,
имеют мало общего. Получается, что закон написан, а жизнь с её
многообразием должна встраиваться в его жёсткие рамки. Мне даже
кажется, что в какой-то мере закон утерял здравый смысл.
Несмотря на то, что муниципальные образования де-факто по-прежнему
остаются важным элементом в современной государственной системе, закон
о местном самоуправлении существенно урезал властные полномочия местных
администраций. А между тем, в условиях набирающего обороты
экономического кризиса роль муниципальных властей будет возрастать.
Именно она в силу своей максимальной близости к своим гражданам может
оперативно реагировать на изменения их запросов, настроений. Одним из
главных инструментов такого оперативного реагирования является местный
бюджет.
Королёв уже много лет является городом-донором. Часть наших средств
идет на поддержку других муниципальных образований области.
Перераспределение бюджетных средств - это нормальная и необходимая
практика - богатая территория помогает бедной. Но во всем необходимо
соблюдать баланс. На мой взгляд, наблюдается явный перекос в
перераспределении бюджетных средств. В итоге Королёв имеет не бюджет
развития, а бюджет выживания. Напрашивается историческая параллель с
продразверсткой. Напомню, что это была вынужденная экономическая
политика в период гражданской войны, когда решался вопрос физического
выживания государства. У крестьян власти полностью изымались излишки
зерна, оставляя минимум, который не позволил бы крестьянской семье
умереть с голода. Естественно, при таком подходе у крестьянина не было
никакого желания расширять свое хозяйство - всё равно отберут. Продолжая
историческую параллель, хочу заметить - сегодня в региональной бюджетной
политике необходимо переходить от продразверстки к продналогу. Каждое
муниципальное образование-донор заранее знает, сколько из собранных
налогов нужно передать в область, а все собранное сверх положенного
остается в бюджете города. Это будет не только справедливо и
целесообразно, но и станет очень хорошим экономическим стимулом для
развития территорий. Можно обмануть себя, начальника, но экономику
обмануть нельзя. Нет стимулов - нет развития. К тому же такое
бюджетное перераспределение имеет оборотную сторону медали. Для
территорий, которые в силу комплекса причин, являются дотационными,
также отсутствуют стимулы для развития. Зачем напрягаться, вести поиск
путей для выхода из дотационного состояния, если в любом случае помогут.
Получается, что оставаться бедным в какой-то мере даже выгодно. Если бы
городу из тех наших 12 миллиардов оставили хотя бы еще один, то можно
было бы построить три-четыре новых детских садов или создать новых
рабочих мест.
Нужно стимулировать развитие территорий определенной налоговой
политикой, сбалансированным перераспределением налогов, как это
делается в отношении бизнеса, спорта, культуры. Ведь у территорий тоже
есть свои законы развития. Задача местной власти обеспечение стабильной
и качественной жизни своих граждан. Мы хорошо понимаем, что наш город
своими успехами в решении данной задачи во многом обязан государству -
так исторически сложилось, в этом особенность социально-экономического
развития Королёва.
?
?
|
?
?
ё
?
А
6
:
B
°
?
Д
Ж
К
в
ш
hйF
:Разница ушла в бюджеты разных уровней. Много или мало было оставлено
денежных средств в городе? Всё, как говорится, познается в сравнении.
Я проанализировал ситуацию с бюджетами в других муниципальных
образованиях, и вот какая вырисовывается любопытная ситуация. Например,
в одном из подмосковных городов, в котором проживает около 13 тысяч
человек, городской бюджет в 2008 году составил почти один миллиард
рублей. А в Королёве проживает в десять с лишним раз больше жителей.
Путем нехитрых арифметических действий можно посчитать, сколько денежных
средств из бюджета приходится на одного жителя. На каждого жителя
"тринадцатитысячника" из городского бюджета приходится примерно по
семьдесят шесть тысяч рублей, а на одного королёвца - порядка
семнадцати с половиной тысяч рублей. Это даже не уравниловка, а, скорее,
дискриминация.
Я считаю, что главной задачей муниципальной власти является задача
обеспечения устойчивого развития территории, что, кстати, предусмотрено
Европейской хартией о местном самоуправлении. Наш Королёв - особый
город, и не только потому, что носит звание наукограда (об этом скажу
чуть позже), но и потому, как он создавался и развивался. Наш город
своим появлением обязан государству. Подавляющая часть наших
предприятий работают на него. Все заказы идут от федеральной власти.
Королёв "заточен" на эти заказы. По большому счету эти предприятия
ничего другого не могут выпускать. Мы уже "проходили", когда они
пытались выпускать продукцию, не связанную с основной деятельности.
Получалось как в старом анекдоте. Что не делали, в итоге получалась
ракета. Оборонные предприятия могут выпускать только ту продукцию, под
производство которой они в свое время создавались. Эти предприятия -
хребет нашей городской экономики, но в последнее время она становится
более многомерной. Это связано с присвоением нашему городу статуса
наукограда. И статус дан ему, как говорится, "не за красивые глаза". Это
признание мощности его научно-технического потенциала, способности
внести весомый вклад в развитие высоких технологий. И за время,
прошедшее с момента обретения статуса наукограда, нами было реализовано
несколько интересных проектов Наш город - единственный, кто сумел
создать инновационное предприятие. Что называется "с нуля" создан завод
по производству тонких многослойных пленок., не имеющий аналогов в
России.. Мы профинансировали очень перспективный проект по водородной
энергетике. Изготовлена и введена в эксплуатацию уникальная установка
для производства углерод-углеродных и углепластиковых композиционных
материалов, применяемых в авиа- и ракетостроении, нефтехимическом
машиностроении.
Нынешний кризис в стране резко ограничил финансирование по наукоградским
программам. Если прежде Королёв получал на эти цели денежные средства из
федерального и областного бюджетов, которые шли на развитие социальной
инфраструктуры, то в 2009 году мы получим деньги только из
федерального бюджета. В условиях кризиса сложно и трудно изыскивать
дополнительные средства, мы это хорошо понимаем. Но, если бы
формирование бюджетов шло на принципе, о котором я говорил выше, то
образовавшиеся "излишки" бюджета можно было бы дополнительно направлять
на социальные программы.
Я не могу не коснуться социальной политики, поскольку это главнейшее
направление деятельности муниципальной власти. Как же здесь обстоит дело
в плане разделения полномочий между муниципальной и региональной
властями? В своё время функции социальной защиты с местного уровня были
переданы в область. Я не берусь сегодня оценивать правильность или
неправильность такого шага, но в том, что городская власть прежде могла
активно влиять на эту сферу, было большое преимущество. Муниципалитет
всегда лучше чувствует социальный климат в городе и может оперативнее
реагировать на её изменение. Имея бOльшую финансовую самостоятельность,
мы могли изыскивать средства и помогать тем, кто в данный момент в этом
больше всего нуждается. То же самое касается здравоохранения и
образования. Если, скажем, сейчас придёт ко мне главный врач больницы и
попросит оказать помощь в приобретении дополнительного медицинского
оборудования, я вынужден буду сказать ему: не могу, дорогой товарищ,
закон не позволяет закон.
В последнее время раздаются голоса, что нужно вернуть всё на прежние
места. Я против таких предложений. Если мы будем каждые пять-шесть лет
менять структуру, то никогда не получим ожидаемого результата. В любом
случае сложилась достаточно устойчивая и в целом эффективная
региональная структура социальной защиты населения, и заново
перекраивать эту структуру не только нецелесообразно, но условиях
экономического кризиса вредно и опасно. Такового рода перестройки
всегда ведут к сбою системы, а вследствие таких сбоев страдают, прежде
всего, наши жители.
Для городских властей одной из главных социальных задач является
занятость населения. Причем данная проблема волнует не только по
муниципальным, но и по всем предприятиям, располагающихся на территории
города. Речь, прежде всего, идет о наших градообразующих предприятиях.
Поэтому мы хотели бы быть субъектом в градообразующем промышленном
комплексе. Такой возможности мы не имеем все по тому 131-му закону. Наше
участие не самоцель, мы не претендуем на организацию промышленного
производства. У нас задача другая. Мы хотим влиять на занятость
рабочих, на другие социальные проблемы. Тем самым предполагаем, занять
нишу, которую потеряли предприятия в "лихие девяностые" - социальный
блок. Другими словами, наше участие в промышленном производстве нужно
рассматривать с точки зрения социальной защиты работающих на этих
предприятиях. В период экономического кризиса наше участие было бы
актуально и своевременно.
Нынешнее разделение полномочий между муниципальной, региональной и
федеральной властями создало ситуацию, когда мы не чувствуем себя
полными хозяевами в городе; в какой-то мере мы заложники тех решений,
которые принимаются "наверху". Я, например, не совсем понимаю тот галоп,
который устроили по преобразованию жилищного комплекса. При этом у нас
нет возможности ни корректировать модель реформирования, ни влиять на её
темп. Все определено законом. Конечно, отрасль давно нуждается в
реформировании. Для этого нужны огромные средства, которых в настоящий
момент у государства нет. Поэтому было принято решение обязать
муниципалитеты самим проводить реформу.
Единственный способ повысить эффективность этой отрасли - изменить
имущественно-правовую форму с учетом существующих реалий. В этой связи
мы занимаемся акционированием наших муниципальных предприятий с тем,
чтобы создать благоприятный климат для инвестиций в коммунальную сферу.
Конечная задача наших преобразований - повысить качество обслуживания
при снижении издержек. Конечно, в этом процессе много проблем и
вопросов. Например, регулирование тарифов государством правильно, но
противоречит логики экономики, бизнеса. Но самая большая беда в
коммунальном хозяйстве это кадры. Еще нужно учитывать в работе и тот
аспект, что жители сегодня не готовы к принятию на себя ответственности
за коммунальное хозяйство, как требует того законодательство, а в иных
случаях и не могут этого сделать. Вот пример, совсем недавнего времени.
Течет крыша. Такую сумму на ремонт жители собрать не могут. К кому идут
они со своими проблемами? В муниципалитет. Прежде, когда не было 131-го
закона, я, исходя из необходимости, принимал решение об оказании помощи
"в чрезвычайных ситуациях". А теперь у нас нет законного права помочь.
В муниципальной собственности находится только 20% жилья, получается,
что и ремонт крыши должен производиться на 20%.
Надо понимать, что универсального рецепта реформирования ЖКХ не
существует. У всех муниципалитетов есть свои проблемы и особенности. На
тех территориях, где можно увеличить долю инвестиционного жилья вопросы
коммунальной сферы решаются проще. У нас такой возможности нет. Мы
имеем большое количество жилья, которое при всех недостатках обладает
одним достоинством - сделано добротно. Но не отвечает никаким
требованиям по теплосбережению. Чтобы их утеплить, надо найти деньги.
Совместно с немецкими фирмами мы провели эксперимент - санация жилого
фонда - капитальный ремонт, утепление. И таким образом высвободить
определенное количество энергоносителей, которые шли на отопление. По
нашим расчетам потребление газа снизится в 5-6 раз. Другими словами,
если к энергосбережению подходить не формально, то можно заработать,
снижая издержки. Сейчас в условиях кризиса это становится особенно
актуальным. Но чтобы заработать на снижении издержек, необходимо вложить
деньги в энергосбережение, которых для этого у нас нет. Получается
заколдованный круг.
В этой статье я обозначил далеко не все проблемы, связанные с практикой
применения 131-го федерального закона, - разговор можно было бы
продолжить. Но, я надеюсь, и из того, что здесь было сказано, становится
понятно: что-то в этой практике необходимо менять. Я не склонен
драматизировать ситуацию. Ко всему нужно подходить спокойно и взвешенно.
Да, закон "сыроват", в какой-то степени он был шагом в незнаемое. А
жизнь выявила его недостатки и пороки. Это нормальное явление. Самое
правильное, что может сделать федеральная власть, если она
заинтересована в укреплении местного самоуправления, - обобщить опыт
муниципалитетов и внести в закон необходимые коррективы.
